Trước hết, cần thay đổi nhận thức: bản đồ không chỉ để nhìn thấy lãnh thổ, mà phải giúp chính quyền hiểu đúng và quản lý được lãnh thổ. Một xã, phường không thể quản lý hiệu quả nếu không biết chính xác ranh giới hành chính, hiện trạng sử dụng đất, quy hoạch được phê duyệt, vị trí công trình, mạng lưới hạ tầng, phân bố dân cư, khu vực có nguy cơ thiên tai và những giới hạn pháp lý đối với từng khu đất. Trong thực tế, nhiều thông tin này đã tồn tại dưới dạng bản đồ địa chính, bản đồ quy hoạch, bản đồ hiện trạng sử dụng đất, bản đồ hạ tầng kỹ thuật hoặc cơ sở dữ liệu chuyên ngành. Tuy nhiên, chúng thường được tạo lập ở những thời điểm khác nhau, bởi những cơ quan khác nhau, với hệ thống tiêu chuẩn, phương pháp cập nhật và phạm vi sử dụng khác nhau. Vì vậy, vấn đề không hẳn là thiếu bản đồ, mà còn là thiếu một cơ chế để kết nối, kiểm chứng và sử dụng thống nhất những bản đồ hiện có.
Thứ hai, cần xác định nhu cầu bản đồ từ chức năng quản lý nhà nước, thay vì bắt đầu từ danh mục bản đồ có sẵn. Mỗi nhiệm vụ quản lý phải được chuyển thành một yêu cầu thông tin không gian cụ thể. Quản lý đất đai cần biết ranh giới thửa đất, loại đất, tình trạng pháp lý và biến động sử dụng đất. Quản lý quy hoạch cần biết chức năng sử dụng đất, chỉ tiêu quy hoạch, chỉ giới xây dựng và những khu vực bị hạn chế phát triển. Quản lý xây dựng cần biết vị trí công trình, giấy phép, hiện trạng xây dựng và sự phù hợp với quy hoạch. Quản lý hạ tầng cần biết mạng lưới giao thông, cấp nước, thoát nước, điện, chiếu sáng và công trình công cộng. Quản lý môi trường cần biết nguồn phát thải, khu vực ô nhiễm, hệ thống thu gom chất thải và các vùng cần bảo vệ. Phòng chống thiên tai cần biết địa hình, khu vực ngập lụt, sạt lở, tuyến sơ tán và nơi trú ẩn an toàn. Từ cách tiếp cận đó, có thể xây dựng hệ thống gồm mười hai nhóm bản đồ: địa giới hành chính; địa chính; hiện trạng sử dụng đất; quy hoạch sử dụng đất; quy hoạch đô thị và nông thôn; xây dựng và kiến trúc; hạ tầng kỹ thuật; dân cư và hạ tầng xã hội; tài nguyên và môi trường; thiên tai và biến đổi khí hậu; di sản và khu vực bảo vệ; dự án đầu tư và phát triển. Đây là danh mục phục vụ quản trị tổng hợp, không có nghĩa pháp luật bắt buộc mọi xã, phường phải tự lập đủ mười hai loại bản đồ độc lập. Một phường đô thị trung tâm cần đặc biệt quan tâm đến quy hoạch chi tiết, công trình xây dựng, giao thông, bãi đỗ xe, thoát nước và hạ tầng ngầm. Trong khi đó, một xã miền núi cần ưu tiên địa hình, rừng, đất lâm nghiệp, sạt lở, giao thông kết nối và phân bố dân cư. Do đó, cần hình thành danh mục dữ liệu bản đồ tối thiểu dùng chung, đồng thời bổ sung các lớp thông tin đặc thù theo điều kiện từng địa bàn.
Thứ ba, phải phân biệt rõ bản đồ bắt buộc theo pháp luật với bản đồ cần thiết theo yêu cầu quản trị. Pháp luật về đất đai, quy hoạch, xây dựng, đo đạc và bản đồ cùng các lĩnh vực chuyên ngành quy định việc lập, quản lý, cập nhật và sử dụng những loại hồ sơ, bản đồ nhất định. Tuy nhiên, nghĩa vụ pháp lý không giống nhau giữa các loại bản đồ. Có loại phải được lập theo chế độ quản lý thường xuyên hoặc định kỳ; có loại chỉ phát sinh khi lập quy hoạch, triển khai dự án hay thực hiện nhiệm vụ chuyên ngành; có loại chủ yếu phục vụ phân tích và điều hành. Chẳng hạn, bản đồ địa chính là thành phần quan trọng của hệ thống thông tin đất đai. Bản đồ quy hoạch được phê duyệt là bộ phận của hồ sơ quy hoạch có giá trị quản lý theo quy định. Trong khi đó, bản đồ tổng hợp vị trí phản ánh hiện trường, bản đồ mật độ dân cư hay bản đồ dự báo ùn tắc giao thông có thể rất hữu ích nhưng không đương nhiên là bản đồ pháp lý bắt buộc. Nếu không phân biệt, chính quyền địa phương có thể đầu tư trùng lặp, lập những bản đồ không thuộc trách nhiệm của mình hoặc sử dụng nhầm dữ liệu tham khảo làm căn cứ pháp lý.
Thứ tư, phải làm rõ xã, phường có trách nhiệm lập bản đồ nào, tiếp nhận bản đồ nào và chỉ khai thác bản đồ nào. Đây là vấn đề đặc biệt quan trọng trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Không thể mặc nhiên cho rằng bản đồ nào được sử dụng tại xã, phường thì xã, phường phải tự lập. Ngược lại, cũng không thể coi chính quyền cấp xã chỉ là nơi tiếp nhận thụ động dữ liệu do cấp tỉnh cung cấp. Cần phân định ít nhất bốn nhóm trách nhiệm: tổ chức lập theo thẩm quyền; tiếp nhận và quản lý hồ sơ đã được phê duyệt; khai thác dữ liệu của cơ quan chuyên ngành; phát hiện, xác minh và cập nhật biến động theo thẩm quyền. Ví dụ, khi phát hiện một công trình xây dựng mới hoặc một tuyến thoát nước bị thay đổi, chính quyền cấp xã cần có cơ chế ghi nhận và chuyển thông tin để cập nhật. Nhưng việc phát hiện biến động không đồng nghĩa với quyền tự ý sửa đổi dữ liệu địa chính hoặc bản đồ quy hoạch chính thức. Mỗi loại bản đồ phải có một cơ quan chịu trách nhiệm về dữ liệu gốc, một quy trình cập nhật được xác định và cơ chế kiểm soát thay đổi rõ ràng. Nguyên tắc cần xác lập là: quyền sử dụng dữ liệu phải đi đôi với trách nhiệm kiểm tra, nhưng quyền chỉnh sửa dữ liệu pháp lý phải tuân thủ thẩm quyền.
Thứ năm, phải phân biệt giá trị pháp lý của bản đồ với giá trị thông tin của hệ thống GIS. Một bản đồ có độ chính xác cao chưa chắc đã có giá trị pháp lý để làm căn cứ ban hành quyết định hành chính. Giá trị pháp lý phụ thuộc vào nguồn gốc, thẩm quyền tạo lập, trình tự phê duyệt, phạm vi áp dụng, thời điểm hiệu lực và mối quan hệ với các hồ sơ, văn bản liên quan. Chẳng hạn, khi giải quyết một hồ sơ liên quan đến đất đai hoặc xây dựng, cán bộ có thể sử dụng GIS để xác định vị trí thửa đất, tra cứu quy hoạch và kiểm tra hành lang bảo vệ công trình. Nhưng quyết định hành chính phải dựa trên những căn cứ pháp luật và hồ sơ có hiệu lực tương ứng, không thể chỉ dựa vào hình ảnh hiển thị trên màn hình. Điều này đòi hỏi mỗi lớp bản đồ trong hệ thống GIS phải được liên kết với thông tin về cơ quan quản lý, hồ sơ nguồn, quyết định phê duyệt, thời điểm hiệu lực, phiên bản và trạng thái kiểm chứng. Phải có khả năng truy ngược từ một thông tin trên bản đồ đến hồ sơ pháp lý làm cơ sở cho thông tin đó.
Thứ sáu, cần tích hợp các bản đồ thành một hệ thống GIS thống nhất, nhưng không xóa bỏ trách nhiệm quản lý dữ liệu chuyên ngành. Thay vì mỗi xã, phường đầu tư một hệ thống bản đồ độc lập, cần xây dựng nền tảng dữ liệu không gian dùng chung cấp tỉnh, cho phép các xã, phường truy cập và khai thác theo phạm vi, nhiệm vụ và thẩm quyền. Kiến trúc này có thể gồm ba tầng. Tầng thứ nhất là các cơ sở dữ liệu nguồn do cơ quan có thẩm quyền quản lý, như đất đai, quy hoạch, xây dựng, hạ tầng và môi trường. Tầng thứ hai là nền tảng tích hợp dữ liệu không gian cấp tỉnh, bảo đảm liên thông, chuẩn hóa, phân quyền, quản lý phiên bản và kiểm soát chất lượng. Tầng thứ ba là hệ thống GIS điều hành cấp xã, phường, cung cấp các công cụ tra cứu, phân tích, kiểm tra, giám sát và hỗ trợ quyết định. Mô hình này cho phép một thửa đất được nhìn nhận đồng thời dưới nhiều góc độ: hiện trạng sử dụng, quy hoạch, công trình xây dựng, hạ tầng phục vụ, nguy cơ ngập lụt và dự án đầu tư liên quan. Nhờ đó, chính quyền không chỉ biết một khu đất nằm ở đâu, mà còn có thể đánh giá khu đất đó được phép sử dụng như thế nào, chịu những hạn chế gì và việc phát triển tại đó có thể tác động ra sao đến hạ tầng xung quanh. Tuy nhiên, thống nhất về khả năng truy cập không có nghĩa tất cả dữ liệu phải được sao chép vào một cơ sở dữ liệu duy nhất. Mô hình liên thông, trong đó dữ liệu gốc tiếp tục được quản lý tại cơ quan có thẩm quyền, thường phù hợp hơn với yêu cầu phân định trách nhiệm.
Thứ bảy, chất lượng dữ liệu phải trở thành điều kiện tiên quyết của quản lý nhà nước dựa trên GIS. Một hệ thống bản đồ số đẹp mắt nhưng dữ liệu sai, thiếu, lỗi thời hoặc không xác định được nguồn gốc có thể tạo ra rủi ro lớn hơn việc sử dụng bản đồ truyền thống. Vì vậy, cần kiểm soát đồng thời độ chính xác hình học, chất lượng thuộc tính, tính nhất quán không gian, hiệu lực pháp lý, lịch sử cập nhật và trách nhiệm của chủ thể cung cấp dữ liệu. Mỗi đối tượng không gian quan trọng cần có định danh ổn định. Mỗi lần thay đổi cần được ghi nhận về thời điểm, nội dung, người thực hiện, căn cứ và kết quả kiểm chứng. Công nghệ GIS, cơ sở dữ liệu không gian và trí tuệ nhân tạo có thể hỗ trợ phát hiện chồng lấn, sai lệch ranh giới, mâu thuẫn giữa các lớp quy hoạch hoặc dữ liệu hết hiệu lực. Tuy nhiên, AI chỉ nên hỗ trợ phát hiện và phân tích; việc xác nhận pháp lý vẫn phải thuộc về cơ quan, người có thẩm quyền. Cần chuyển từ quản lý bản đồ theo tệp dữ liệu sang quản lý toàn bộ vòng đời thông tin: tạo lập, xác nhận, công bố, khai thác, cập nhật, kiểm chứng và lưu trữ.
Thứ tám, cần triển khai theo lộ trình, lấy hiệu quả quản lý nhà nước làm thước đo. Đối với Đà Nẵng, có thể bắt đầu bằng việc kiểm kê toàn bộ tài sản dữ liệu bản đồ hiện có, xác định nguồn dữ liệu chính thức, cơ quan chịu trách nhiệm và những khoảng trống thông tin cần bổ sung. Tiếp theo, lựa chọn một phường đô thị trung tâm và một xã miền núi để thí điểm hai mô hình quản trị không gian có đặc điểm khác nhau. Ở phường đô thị, ưu tiên liên thông dữ liệu địa chính, quy hoạch, xây dựng, giao thông và thoát nước. Ở xã miền núi, ưu tiên đất đai, địa hình, rừng, giao thông, dân cư và nguy cơ thiên tai. Kết quả thí điểm không nên chỉ đánh giá bằng số lượng bản đồ được số hóa, mà phải đo bằng thời gian tra cứu thông tin, tỷ lệ dữ liệu được kiểm chứng, khả năng phát hiện sai lệch, hiệu quả giải quyết thủ tục hành chính và chất lượng giám sát thực địa. Về lâu dài, cần hướng đến xây dựng hạ tầng dữ liệu không gian thành phố, trong đó bản đồ số là phương tiện hiển thị, dữ liệu là nền tảng, quy tắc quản trị là điều kiện bảo đảm và chất lượng quyết định quản lý nhà nước là thước đo thành công.
Tóm lại, vấn đề cốt lõi không phải mỗi xã, phường có bao nhiêu bản đồ, mà là chính quyền có đủ thông tin không gian chính xác, hợp pháp, được cập nhật và có thể kiểm chứng để thực hiện nhiệm vụ hay không. Một chính quyền cấp xã hiện đại không nhất thiết phải tự sản xuất mọi bản đồ, nhưng phải biết mình quản lý địa bàn nào, được sử dụng dữ liệu nào, có quyền quyết định đến đâu và phải chịu trách nhiệm về những thông tin nào. Đó là sự chuyển đổi từ quản lý bằng những bản đồ rời rạc sang quản trị bằng một hệ thống dữ liệu không gian thống nhất; từ nhìn thấy hiện trạng sang hiểu được quan hệ giữa đất đai, dân cư, hạ tầng, môi trường và phát triển; từ quyết định chủ yếu dựa trên hồ sơ phân tán sang quyết định có bằng chứng, có khả năng truy xuất và có trách nhiệm giải trình. Không xây dựng bản đồ số chỉ để nhìn thấy lãnh thổ. Phải xây dựng hạ tầng dữ liệu không gian để hiểu đúng lãnh thổ, quản lý đúng thẩm quyền, quyết định dựa trên bằng chứng và giám sát được kết quả.